Kaip po reikšmingų įvykių vyksta viešosios politikos kaita?

Pastaraisiais metais pasaulį sudrebinusios krizės neleidžia abejoti – gyvename pakitusioje realybėje, kurioje įvairios ekstremaliosios situacijos, nelaimės bei kiti reikšmingi įvykiai tampa naujuoju normalumu. Išryškindami sistemines problemas, šie įvykiai taip pat kelia visuomenės nepasitikėjimą institucijų veikimu ir atkreipia žiniasklaidos ir sprendimų priėmėjų dėmesį, o tai sudaro sąlygas viešosios politikos kaitai. Vis dėlto reikšmingus įvykius ir reformas siejantis ryšys – nevienareikšmiškas. Pastebima, kad kartais net didžiulę žalą sukėlę įvykiai nesulaukia platesnio dėmesio viešojoje erdvėje, tuo tarpu smulkaus masto ar keletą kartų pasikartojančios nelaimės išprovokuoja esminius viešosios politikos pokyčius. Prieštaringos išvados skatina išsamiau nagrinėti, kaip reikšmingi įvykiai veda prie politikos kaitos.

Kas skatina viešosios politikos kaitą?

Mokslinėje literatūroje reikšmingų įvykių galimybės paskatinti viešosios politikos kaitą dažniausiai siejamos su skirtinga šių įvykių keliama grėsme ar padaryta žala, jų pobūdžiu, vystymosi greičiu, trukme ir kitomis savybėmis. Vertinant reikšmingo įvykio žalą, dažniausiai remiamasi linijiniu aiškinimu: kuo didesni (galimi) neigiami įvykio padariniai ir kuo plačiau jie jaučiami, tuo daugiau dėmesio tas įvykis pritrauks ir kartu sudarys didesnes viešosios politikos pokyčių galimybes. Nors dalis mokslininkų pritaria šiai pozicijai, pabrėždami, kad staigūs, sąlyginai reti ir didelę (galimą) žalą sukeliantys įvykiai politikams nepalieka galimybių juos ignoruoti, kita dalis tyrėjų pabrėžia, kad svarbesni ne pavieniai, o pasikartojantys įvykiai, keičiantys sprendimų priėmėjų požiūrį į šiuos įvykius sukeliančias problemas.

Vis dėlto krizės, nelaimės ar kito panašaus įvykio savybės leidžia tik iš dalies paaiškinti po jo vykstančios viešosios politikos kaitos priežastis – pastebėta, kad skirtinguose kontekstuose pasireiškiantys reikšmingi įvykiai sulaukia skirtingo atsako. Pavyzdžiui, po Černobylio atominės elektrinės avarijos Švedijoje išryškėjo du požiūriai: prieš atominę energiją nusiteikę veikėjai akcentavo šalies energetikos politikos klausimus ir siūlė sustabdyti šalyje veikiančių reaktorių darbą, tuo tarpu atominę energiją palaikančios grupės siekė atkreipti dėmesį į šalies pasirengimą krizėms ir aplinkosaugos politiką. Tai parodo, kad kartu su reikšmingo įvykio savybėmis turėtų būti analizuojamas ir viešosios politikos procesas – reikšmingo įvykio nulemta idėjų ir veikėjų sąveika.

Reikšmingų įvykių paskatintos viešosios politikos kaitos keliai

Vienas populiariausių viešosios politikos kaitos aiškinimų – pertrauktos pusiausvyros teorija – šį procesą sieja su ribotu politiniu dėmesiu: pastarajam nukrypus į konkretų viešosios politikos klausimą, kitoms politikos sritims skiriama kur kas mažiau dėmesio. Dažnai sprendimų priėmėjai tam tikrą klausimą supranta kaip problemišką tik tada, kai juos pasiekia stipresni nei įprastai signalai (pavyzdžiui, žiniasklaidos ir visuomenės susidomėjimas tam tikru klausimu krizės akivaizdoje sustiprins spaudimą imtis veiksmų ir užtikrinti pasitikėjimą sistema). Tuo tarpu tvarus politinis dėmesys iškelia klausimą į politinę darbotvarkę ir leidžia užtikrinti jam spręsti būtinus laiko, finansinius ir žmogiškuosius išteklius. Tai skatina manyti, kad staigūs ar reti didele (galima) žala pasižymintys įvykiai pritrauks visuomenės, žiniasklaidos ir sprendimų priėmėjų dėmesį, taigi ir sudarys sąlygas esminei viešosios politikos kaitai. Tokio pobūdžio reikšmingų įvykių nulemtus viešosios politikos pokyčius galima prilyginti „didžiajam sprogimui“.

Vis dėlto svarbu atsižvelgti ir į skirtingose politikos srityse vyraujančius įsitikinimų skirtumus, kurie gali apsunkinti greitą esminės viešosios politikos kaitos sprendimų priėmimą. Remiantis palaikymo koalicijų analize, atskiri veikėjai (politikai, valstybės tarnautojai, interesų grupių atstovai, žurnalistai, mokslininkai ir pan.) pagal savo įsitikinimus jungiasi į grupes – palaikymo koalicijas, siekdami paskatinti viešosios politikos kaitą arba išlaikyti esamą situaciją. Remiantis šiuo požiūriu, galimi du viešosios politikos kaitos po reikšmingų įvykių keliai.

Pirma, krizės ir kiti panašaus pobūdžio įvykiai gali suteikti naujų arba perskirstyti jau esamus koalicijų išteklius (pavyzdžiui, paveikti visuomenės nuomonę, finansinius išteklius), taip pakeisdami nusistovėjusią galios pusiausvyrą. Šiame procese svarbų vaidmenį atlieka lyderystė, kurios imasi veikėjai, gebantys išnaudoti reikšmingo įvykio sukeltas aplinkybes ir sustiprinti savo atstovaujamų įsitikinimų reikšmę. Galima manyti, kad nors nepriklausomai nuo savo savybių reikšmingi įvykiai tiesiogiai paveiks išteklių pasiskirstymą tarp koalicijų ir paskatins jas imtis įvairių į pokyčius orientuotų strategijų, kaitos procesas reikšmingai nesiskirs nuo vykstančio įprastomis aplinkybėmis – labiau tikėtina laipsniška viešosios politikos kaita.

Antra, reikšmingi įvykiai gali daryti poveikį viešosios politikos kaitai per palaikymo koalicijų viduje ar tarp koalicijų vykstantį mokymosi procesą. Instrumentinio mokymosi metu galima tikėtis konkrečių viešosios politikos įrankių, skirtų viešosios politikos problemai spręsti, kaitos. Tuo tarpu vykstant socialiniam mokymuisi, orientuotam į problemos supratimo kaitą, iš kurios kyla tinkamesnio sprendimo paieškos, galima tikėtis viešosios politikos tikslų performulavimo ir pokyčio ilgojo laikotarpio politikoje. Svarbu paminėti, kad mokymasis dažniausiai siejamas su ilgalaikiu procesu, kurio metu laipsniškai susiduriama su iššūkiais, verčiančiais keisti įsitikinimus ir požiūrį į problemas bei tinkamus jų sprendimo būdus, todėl mokymosi nulemta viešosios politikos kaita labiausiai tikėtina ten, kur su tokio paties pobūdžio reikšmingais įvykiais susiduriama ne pirmą kartą.

COVID-19 paskatino susitarimą dėl sveikatos apsaugos reformos

Trys išskirti viešosios politikos kaitos keliai buvo patikrinti pasitelkiant keturių Lietuvoje vykusių reikšmingų įvykių grupių sveikatos apsaugos, aplinkos politikos, kibernetinio saugumo ir vaiko teisių apsaugos srityse ir po jų vykusių viešosios politikos pokyčių analizę.

Su COVID-19 pandemija susijusius esminius kaitos sprendimus (1 pav.) geriausiai paaiškina „didžiojo sprogimo“ hipotezė. Pandemijos metu visuomenėje ir žiniasklaidoje labiausiai akcentuotas pasirengimo trūkumas, nepakankamas asmens apsaugos priemonių skaičius, kiek vėliau – mažas sveikatos paslaugų prieinamumas ir gydytojų skaičius, kas išryškino struktūrinių pokyčių poreikį sveikatos sistemoje. Sveikatos apsaugos reformos pradžioje esminiams jos klausimams trūko aktyvesnio politinio palaikymo ir tai leido atsirasti reikšmingam savivaldybių, rajoninių ligoninių ir medikų bendruomenės pasipriešinimui. Tačiau vėlesniame etape Sveikatos apsaugos ministerijai bendradarbiaujant su Seimo Sveikatos reikalų komitetu buvo pasiektas pritarimas sveikatos apsaugos reformai ir patvirtintos Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo ir Sveikatos sistemos įstatymo pataisos. Vis dėlto tai buvo padaryta labiau pasitelkiant daugumos sprendimų priėmimo strategiją, o ne platų sutarimą tarp suinteresuotųjų šalių. Tai didina rizikas dėl šios reformos įgyvendinimo ir jos rezultatų tvarumo ateityje.

Po pasikartojusių taršos atvejų priimtas įstatymų pataisų rinkinys

Po „Ekologistikos“ gaisro ir „Grigeo Klaipėda“ taršos atvejo priimtas „Klaipėdos paketu“ vadinamas įstatymų pataisų rinkinys (2 pav.) daugiausia aiškintinas kaip „didžiojo sprogimo“ kaitos kelio pavyzdys. Vienas po kito vykę reikšmingi įvykiai pasižymėjo staigumu, santykiniu retumu ir akivaizdžia žala, todėl atkreipė didelį visuomenės bei žiniasklaidos dėmesį. Per mažiau nei keturis mėnesius, skyrusius gaisrą „Ekologistikoje“ ir „Klaipėdos paketo“ priėmimą, šalies internetiniuose naujienų portaluose pasirodė beveik tūkstantis straipsnių šių reikšmingų įvykių tema. Juose pabrėžtas aplinkosaugos sistemos neveiksnumas, atsainus verslininkų požiūris į aplinkosaugos reikalavimų laikymąsi bei jų nebaudžiamumas atsidūrė ir pagrindinių šalies sprendimų priėmėjų dėmesio centre. Tai ne tik gerokai paspartino nuo 2019 m. vasaros Seimo komitetuose užstrigusio „Klaipėdos paketo“ priėmimą, bet ir leido išsaugoti jame numatytus aplinkos politikos turinio elementus (pvz., smarkiai didinamus mokesčius už aplinkos teršimą, patikrinimus be išankstinio perspėjimo ar supaprastintą veiklos stabdymo procesą), kurie iki tol nemažos Seimo narių dalies buvo vertinami kaip kraštutinės priemonės, apsunkinančios verslo sąlygas.

Pasikartojantys incidentai ir kibernetinės atakos išryškino esamo reglamentavimo ir institucinės struktūros trūkumus, o juos pakoregavus – nepakankamą pokytį (3 pav.). Nors „didžiojo sprogimo“ hipotezėje įvardyti priežastiniai ryšiai veikė, kaita užsitęsė. Nepaisant vertybinių ginčų tarp politikų, Seime Kibernetinio saugumo įstatymas ir jo pataisos buvo priimti absoliučia balsų dauguma (kartais vienbalsiai). Viešosios politikos ir institucijų kaitą lėtino tam nepalanki ekonominė aplinka (dėmesio sutelkimas į artėjančią pasaulinę finansų krizę), energetiniam saugumui skiriama pirmenybė, institucinė fragmentacija ir lyderystės trūkumas, pasireiškęs su kibernetiniu saugumu susijusius klausimus kuruojant 4–6 institucijoms. Viešosios politikos kaita paspartėjo tada, kai geopolitinės aplinkos pokyčiai (2014 m. Rusijos agresija prieš Ukrainą) ir įrodymai dėl kibernetinių grėsmių aktualumo sutelkė politikų dėmesį į šią problemą. Kitu svarbiu veiksniu tapo po 2016 m. Seimo rinkimų suformuotos Vyriausybės paskirtos Krašto apsaugos ministerijos vadovybės lyderystė, turėjusi ir prezidentės Dalios Grybauskaitės bei premjero Sauliaus Skvernelio palaikymą.

Saviečių ir Matuko tragedijų analizė leidžia patvirtinti „didžiojo sprogimo“ hipotezę. Saviečių tragedija dėl tėvo sveikatos būklės dažniau buvo vertinama kaip individuali nelaimė, o Matuko tragedijos atveju ryšys tarp vaiko teisių apsaugos sistemos trūkumų ir nelaimės buvo akivaizdus. Žiniasklaidoje detaliai išnagrinėtos problemos rado atramą visuomenėje ir tarp sprendimų priėmėjų, kadangi kadenciją pradėjusios Sauliaus Skvernelio Vyriausybės planuose jau buvo numatyta vaiko teisių apsaugos reforma. Nors Saviečių ir Matuko tragedijos nepakeitė reformai besipriešinusių veikėjų pamatinių įsitikinimų, jausdami visuomenės ir žiniasklaidos spaudimą dėl netinkamo vaiko teisių apsaugos funkcionavimo jie pritarė esminei politikos kaitai – vaiko teisių apsaugos centralizacijai. Po Kručinskų šeimos skandalo suintensyvėjęs žiniasklaidos dėmesys, visuomenės susipriešinimas ir išaugusi klausimo politizacija skatino greičiau imtis veiksmų, nukreipsiančių reformą pagalbos bei paslaugų teikimo šeimai link. Taigi, užuot paskatinęs mokymąsi iš pirminių pertvarkos įgyvendinimo rezultatų, reikšmingas įvykis vedė prie labiau politiniais tikslais paremtos laipsniškos politikos kaitos, leidžiančios patvirtinti „įprastos politikos“ hipotezę.

Apibendrinant – analizė patvirtino, kad pasikartojantys reikšmingi įvykiai veikė kaip kritinės aplinkybės, atveriančios viešosios politikos kaitos galimybes įvairiose srityse. Reaguodamos į šiuos pasikartojančius įvykius, Lietuvos institucijos priėmė esminius viešosios politikos ir valdymo sprendimus. Tačiau šie pokyčiai nebuvo iš anksto nulemti vien tik reikšmingų įvykių ir jų charakteristikų. Svarbu tai, kad jie tapo įmanomi sutelkus visuomenės, žiniasklaidos ir politinių institucijų dėmesį po pasikartojusių reikšmingų įvykių, kaip aiškinama „didžiojo sprogimo“ teorijoje.

Straipsnis parengtas pagal projekto „Gerovės valstybės institucijų atsparumas Lietuvoje: reikšmingų įvykių įtaka prisitaikymui prie sisteminių grėsmių 2004–2020 m.“, finansuoto Lietuvos mokslo tarybos (sutarties Nr. S-GEV-21-3), metu surinktą medžiagą.